За последние шесть лет проделана большая и ответственная работа по созданию учреждений по государственной регистрации прав, формированию нормативной правовой базы деятельности по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, созданию инфраструктуры, обеспечивающей реализацию полномочий учреждений федеральной регистрационной службы.
С деятельностью системы государственной регистрации прав связаны серьезные преобразования в народохозяйственном комплексе страны, в реализации концепции развития рыночной экономики. К числу экономических задач, которые были первоочередными, относятся, в частности, проблемы развития ипотечного жилищного кредитования, реструктуризации железнодорожного транспорта, создания единого хозяйствующего субъекта в системе железнодорожного транспорта, разделения в этой сфере функций государственного управления и хозяйственных функций. Эти экономические проблемы повлекли необходимость их разрешения юридическими средствами, в том числе в форме закрепления прав на недвижимое имущество системы железнодорожного транспорта за вновь созданным акционерным обществом «Российские железные дороги». Активно развивается земельный рынок, решаются другие актуальные вопросы развития рыночных отношений в стране. Учреждениям федеральной регистрационной службы принадлежит достойное место в решении всех этих проблем.
В 2003 г. Парламент страны принял, а Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Этот закон был подготовлен Министерством юстиции Российской Федерации, внесен в государственную Думу Правительством, прошел все стадии законопроектной деятельности, предусмотренные Регламентом Правительства, и все процедуры, предусмотренные Регламентом законодательного органа.
Новый Федеральный закон направлен на совершенствование порядка регистрации, в том числе на обеспечение более полной защиты гражданских прав и законных интересов участников рынка недвижимости. Им уточнен порядок государственной регистрации прав, возникших до 31.01.1998 г. Предложен единый подход к решению данного вопроса, а именно: государственная регистрация ранее возникших прав осуществляется в случаях, когда на основании документов, оформленных после указанной даты, требуется регистрация перехода данных прав, их ограничения (обременения), любой сделки с объектом недвижимости.
Регистрация ранее возникшего права и возникших после введения в действие Закона перехода прав, их ограничения (обременения), сделки осуществляется «одномоментно» в течение одного месяца со дня подачи заявлений и иных необходимых для регистрации документов, при этом регистрация ранее возникшего права в этом случае проводится без оплаты. В иных же случаях при внесении в Единый государственный реестр прав записи о ранее возникшем праве в целях проведения государственной регистрации его ограничения (обременения), в том числе сделок, связанных с ограничением (обременением), например договоров аренды, ипотеки, с правообладателя взимается плата, равная 50 % от установленного размера.
Закон содержит положение, которое позволило судебным приставам - исполнителям получать информацию, необходимую им для выполнения предусмотренных соответствующими федеральными законами функций. Уточняются сроки, в течение которых учреждения юстиции по регистрации прав должны предоставлять требуемую информацию.
Пункт 3 статьи 8 Закона дополнен положением, обязывающим органы охраны объектов культурного наследия направлять в учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации или к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении их в единый государственный реестр объектов культурного наследия; о принятом решении о включении выявленного объекта культурного наследия или об отказе включить выявленный объект культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия; об особенностях, составляющих предмет охраны указанного имущества как объекта культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия; и об обязательствах по его сохранению в порядке и в сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации.
Данная новелла призвана обеспечить реальное соблюдение требований Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 27.02.2003) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» о сохранении и специальном режиме использования и государственной охраны объектов исторического и культурного наследия.
Внесение дополнений в пункт 3 статьи 9 Закона вызвано необходимостью расширения полномочий учреждений юстиции по регистрации прав. При этом принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей пунктом 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо отнесено к компетенции учреждений юстиции по регистрации прав. Кроме того, поскольку ГК РФ фактически предусматривает обязательную нотариальную форму только для нескольких видов договоров (например, договоров ренты, об ипотеке), а иные договоры (например, договоры дарения, купли - продажи, мены недвижимости) могут заключаться в простой письменной форме, потребовал решения и вопрос об органе, который может выдать копию договора, совершённого в простой письменной форме. Данный вопрос до его урегулирования в Законе представлял собой проблему, с которой достаточно часто сталкивались учреждения юстиции по регистрации прав в связи с обращениями правообладателей.
Дополнена статья 10 Закона, в ней закреплено полномочие Минюста России в сфере создания информационной системы ведения ЕГРП, что, помимо прочего, позволит Минюсту более действенно осуществлять полномочие по обеспечению соблюдения учреждениями юстиции по регистрации прав правил его ведения.
В пункт 3 статьи 12 Закона внесено дополнение, основанное на положениях Федерального закона «О государственном земельном кадастре», предусматривающих обязательность государственного кадастрового учета земельных участков и исключающих возможность присвоения им учреждениями юстиции по регистрации прав условных номеров.
Пункт 4 статьи 12 Закона дополнен положением, позволяющим обеспечить исполнение заложенного в пункте 3 статьи 12 Закона принципа, в соответствии с которым Реестр, книги учета документов, дела правоустанавливающих документов являются вечными, их уничтожение, а равно изъятие из них каких-либо документов или их частей не допускаются. До последнего времени следственные органы изымали документы (в частности, разделы ЕГРП), в том числе и в целях получения из них только информации, не возвращая их при этом в учреждения юстиции по регистрации прав, что являлось нарушением Закона. Эти факты дестабилизировали работу учреждений юстиции по регистрации прав и, в отдельных случаях, влекли за собой невозможность проведения государственной регистрации прав на те или иные объекты недвижимости и сделок с ними.
Пункт 8 статьи 12 Закона дополнен положением, указывающим на необходимость при обнаружении несоответствия записей в ЕГРП правоустанавливающим документам внесения в эти записи изменений в порядке, предусмотренном статьей 21 Закона, что обеспечит в том числе доверие к записям, содержащимся в Реестре.
Установлен срок, в течение которого учреждения юстиции по регистрации прав должны уведомить правообладателя о государственной регистрации ограничения (обременения) права (абзац второй пункта 2 статьи 13 Закона).
Целесообразность дополнения пункта 3 статьи 13 Закона связана с необходимостью уточнения сроков проведения государственной регистрации в случаях, когда ни Закон, ни содержание подлежащих государственной регистрации договоров (например, договора дарения жилого помещения) не препятствуют одновременному проведению как государственной регистрации самой сделки, так и перехода права на объект недвижимости. Подобное дополнение позволит упростить для граждан и организаций решение вопроса о регистрации, а также устранит излишние препятствия в гражданском обороте объектов недвижимости.
Уточнены положения статьи 15, поскольку учреждения юстиции по регистрации прав не могут эффективно функционировать, если в них будет работать один регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом в каждом субъекте Российской Федерации образовано только одно учреждение юстиции по регистрации прав, действующее в границах территории субъекта Российской Федерации (регистрационного округа), а в муниципальных образованиях созданы филиалы (представительства) учреждения. Соответственно наличие в учреждении юстиции по регистрации прав всего лишь одного регистратора прав, который к тому же его возглавляет, осуществляя вытекающие из этого дополнительные функции, не может обеспечить надлежащее выполнение функций, которые в соответствии с Законом может осуществлять только регистратор прав. Кроме того, немаловажным является и вопрос «разграничения» наименования должности регистратора прав в зависимости от того, является он одновременно руководителем учреждения или нет.
Пункт 1 статьи 16 Закона дополнен нормами, уточняющими порядок представления заявлений на государственную регистрацию прав не самими правообладателями, сторонами сделки, а уполномоченными ими лицами, а также порядок представления документов на государственную регистрацию прав, возникших до введения в действие Закона, ограничений (обременении) прав, в том числе арестов, а пункт 3 этой же статьи - положением, предусматривающим, что государственная регистрация прав государственной и муниципальной собственности на недвижимое имущество, составляющее казну соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальную казну, проводится бесплатно.
Пункт 5 статьи 18 Закона изложен в новой редакции в целях более детального регулирования порядка представления документов на государственную регистрацию, в том числе их подлинных экземпляров и копий, учитывая, что данный вопрос достаточно часто возникает на практике. Такая детализация именно в Законе порядка представления документов исключит возможность неоднозначного толкования соответствующих норм Закона сотрудниками учреждений юстиции по регистрации прав и, как следствие, даст основания участникам гражданского оборота действовать не на основании указаний отдельных сотрудников учреждений юстиции по регистрации прав, а в соответствии с Законом.
Изменения статьи 19 Закона вызваны необходимостью более четкой регламентации прав заявителей и других участников гражданского оборота при приостановлении государственной регистрации.
Кроме того, пункт 3 статьи 19 Закона дополнен новыми абзацами, необходимость которых продиктована складывающейся практикой. В частности, на практике возникали ситуации, когда одна из сторон договора обращается с заявлением о возврате документов без проведения государственной регистрации. При этом позиция другой стороны договора учреждению юстиции по регистрации прав неизвестна. Возвращение же в указанном случае документов без проведения регистрации (или отказ в регистрации) может причинить вред законным интересам другой стороны договора. В этой связи наиболее правомерным в целях урегулирования данного вопроса представляется приостановление государственной регистрации на срок до одного месяца с обязательным уведомлением об этом всех сторон договора.
Дополнение к пункту 4 статьи 19 Закона связано с тем, что в процессе рассмотрения документов, представленных на регистрацию, соответствующими органами может быть вынесено решение о наложении ареста на объект недвижимости, которое в порядке, установленном пунктом 3 статьи 28 Закона, поступает в учреждение юстиции по регистрации прав. Однако в этом случае у учреждения отсутствовали основания для отказа в государственной регистрации, а выходом из создавшейся ситуации является приостановление государственной регистрации с обязательным уведомлением об этом заявителей.
Согласно пункту 6 статьи 131 ГК РФ Закон должен определить в том числе основания отказа в государственной регистрации. Исчерпывающий перечень оснований отказа определен пунктом 1 статьи 20 Закона. Однако в самом Законе содержались правила о возможности проведения государственной регистрации, например ограничения (обременения) права, только при наличии в Реестре записей о государственной регистрации самого права. Учитывая изложенное, дополнен пункт 1 статьи 20 Закона еще одним основанием отказа в государственной регистрации, которое вытекает из других норм Закона.
Дополнение статьи 20 Закона новым пунктом 4 связано с тем, что в случаях, когда все заинтересованные в государственной регистрации лица подают заявления о возврате представленных на государственную регистрацию документов, прекращение учреждением юстиции действий, направленных на проведение государственной регистрации, основано исключительно на воле заявителей. Такие действия учреждения юстиции по регистрации прав не могут рассматриваться как отказ в государственной регистрации по смыслу статьи 20 Закона. Особенность прекращения учреждением юстиции действий, направленных на проведение государственной регистрации и основанных на волеизъявлении заявителей, требует и решения вопроса о ранее внесенной ими плате за государственную регистрацию. Предусмотрено, что при отказе в государственной регистрации по названным основаниям внесенная плата не возвращается, поскольку учреждением юстиции в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 13 Закона, осуществлены все предусмотренные ею действия, в том числе правовая экспертиза документов и проверка законности сделки, которые в соответствии с Законом могут привести либо к внесению записей в Реестр, либо к принятию решения об отказе в регистрации.
Уточнено содержание пункта 1 статьи 22 Закона, тем более что регистрация прав, ограничения (обременения) прав на отдельные объекты недвижимости, сделок с этими объектами недвижимости по месту их нахождения является одним из базовых принципов, установленных Законом. Дана новая редакция пункта 2 статьи 22 Закона, которой уточняется место государственной регистрации сделок (в том числе купли - продажи предприятия), перехода, ограничения (обременения) прав на предприятие, порядок внесения записей о переходе, ограничении (обременении) прав на отдельные объекты недвижимости, входящие в состав предприятия, на основании проведенной государственной регистрации перехода прав, ограничения (обременения) прав на предприятие в целом. Кроме того, предусмотрено, что права на предприятие подлежат государственной регистрации при необходимости совершения сделки с ним, учитывая также и то, что гражданским законодательством не регулируется вопрос о том, какой документ - основание при проведении государственной регистрации права на предприятия может рассматриваться в качестве документа, подтверждающего наличие права на него, а также состав и стоимость предприятия. Вопрос о документах, подтверждающих состав и стоимость предприятия, регулируется в ГК РФ и иных федеральных законах применительно к действиям, осуществляемым с предприятием (например, в связи с продажей, ипотекой).
Уточнено содержание пунктов 1 и 2 статьи 25 Закона, установлено, что для государственной регистрации права на вновь созданный объект недвижимости необходимо представить не только документы, подтверждающие факт его создания, но и документы, подтверждающие отведение земельного участка под строительство. Кроме того, в пункт 2 статьи 25 Закона внесены изменения, связанные с необходимостью уточнения наименования объекта незавершенного строительством.
Новая редакция положений ст. 26, 27, 28 и 31 Закона дает более четкую правовую интерпретацию содержащихся в них норм, исключающую их различное толкование правоприменителями, включая суды.
Принятие Федерального закона от 09.06.2003 № 69-ФЗ, введенного в действие 17.09.2003, потребовало внесения соответствующих изменений в ряд нормативных актов Правительства Российской Федерации, ведомственных правовых актов.
Однако решение далеко не всех вопросов, связанных с созданием эффективной и адекватной современным условиям правовой базы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, зависит от воли и желания сотрудников и руководства Минюста.
Подчас приходится сталкиваться с махровыми проявлениями ведомственности и местничества, хотя деклараций общего характера о приверженности к правовым подходам решения спорных вопросов и приоритетности общественных интересов явный переизбыток.
Это, в частности, касается проблемы реализации требований уже упомянутого выше Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 27.02.2003) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Министерством культуры не проводится должной работы по организации разграничения памятников, до настоящего времени не сформирован реестр памятников культурного наследия, находящихся в федеральной собственности. Более того, некоторыми руководителями этого ведомства вопросы уровня значения памятников и вопросы уровня собственности трактуются как идентичные понятия. Подчас игнорируется сама возможность нахождения памятников культурного наследия федерального значения в собственности граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Следствием такого отношения к важнейшей государственной проблеме являются нередкие конфликты с региональными властями. При этом нередко вместо подведения под решение конкретной спорной ситуации надежной правовой базы федеральные органы исполнительной власти избирают путь частных компромиссов, что еще более осложняет общую ситуацию. В частности, в последнее время, на фоне возрождения туризма, включая и международный, эта проблема актуализировалась в городах Золотого кольца.
Нередко Минюст России лишается возможности оперативно готовить для учреждений юстиции методические и иные документы, необходимые для решения вопросов госрегистрации, представляющих повышенную сложность и имеющих особое общественное значение.
Так, Минимущество России, ФЭК России и МПС России только 25.07.2004 совместным распоряжением утвердили форму сводного передаточного акта организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых вносится в уставный капитал ОАО «Российские железные дороги», необходимость разработки которого предусмотрена статьей 4 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта». Еще несколько месяцев Минюсту пришлось убеждать руководство названных ведомств в необходимости представления документа в Минюст для правовой экспертизы на предмет возможного наличия в нем нормативных правовых установлений. Такая экспертиза была завершена только 21.11.2003. Остро необходимый для правильного оформления представляемого на государственную регистрацию прав ОАО «РЖД» на недвижимое имущество пакета документов приказ Госстроя России «Об утверждении особого порядка подготовки технической документации на объекты недвижимости железнодорожного транспорта, вносимые в уставный капитал ОАО «Российские железные дороги» был издан только 19.09.2003, а зарегистрирован в Минюсте только 21.11.2003 (№ 5257). Еще более месяца потребовалось для его опубликования в «Российской газете» (26.12.2003).
Подготовленный Минюстом России проект Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества железнодорожного транспорта, внесенные в уставный капитал ОАО РЖД, не мог быть утвержден без учета содержания вышеназванных документов в их юридически полном и завершенном оформлении. Именно по этим причинам Методические рекомендации могли быть утверждены приказом Минюста только 22.01.2004.
Экономические отношения получают новые импульсы своего развития и это, в свою очередь, влечет необходимость дальнейшего совершенствования гражданского законодательства, а законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является его составной частью. С общетеоретической точки зрения следует четко это себе представлять. Публично правовые элементы, которые содержит в себе Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», не снимают общей квалификации института госрегистрации как института частноправового в своей основе.
Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, введенная в действие с 01.01.1995 г., возродила в отечественном законодательстве понятие недвижимого имущества в качестве полноценного правового института.
Практика правоприменения и изменившиеся экономические условия вызвали необходимость нового осмысления содержания Гражданского кодекса, в первую очередь его Части первой. С другой стороны, получают дальнейшее развитие многие публично-правовые институты, которые непосредственно связаны с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Речь, в частности, идет о дальнейшем разграничении полномочий между органами власти различных уровней: федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальным уровнем власти.
Действующей Конституцией России уровень муниципальной власти к государственной власти не отнесен, но тем не менее реализация публичных властных полномочий и на этом уровне осуществляется по целому ряду направлений. В контексте происходящих в последние годы в стране политических событий формируются новые подходы и к институту государственной регистрации прав.
В 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из его содержания вытекает необходимость внесения изменений и дополнений в более 80-ти федеральных законов.
Значительные новеллы содержит Федеральный закон от 29.07.2003 № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Естественно, что в рамках этой большой работы по разграничению полномочий между различными уровнями власти был затронут институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при участии специалистов Минюста была сформулирована концепция новой редакции Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Она отражает, в первую очередь, новое видение публично-правовых аспектов этого института и содержит в себе два основных принципиальных элемента. Один из них заключается в том, что, поскольку государственная регистрация прав является институтом гражданского права, а согласно статье 71 Конституции России гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, то, соответственно, реализация полномочий, вытекающих из гражданского законодательства, должна осуществляться федеральными структурами власти.
Из этой посылки вытекает первое положение концепции Комиссии – федерализация учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество, перевод их из субъектового уровня в учреждения непосредственно федерального подчинения.
Реализация этой идеи позволит решить несколько весьма актуальных задач. В частности, федерализация учреждений качественным образом усилит государственные гарантии зарегистрированного права в случае совершения сотрудниками учреждения юстиции виновных противоправных действий при государственной регистрации прав. При нынешнем статусе учреждений при недостаточности их собственных денежных средств субсидиарную ответственность по их обязательствам несет их собственник - соответствующий субъект Российской Федерации по правилам, предусмотренным ст. 125 ГК РФ. Придание учреждениям юстиции статуса федеральных позволит в таких случаях требовать возмещение ущерба за счет имущества Российской Федерации, что обеспечит реальную защиту интересов участников гражданского оборота от противоправных действий сотрудников учреждений. Федерализация также будет способствовать укреплению единого правового и экономического пространства, облегчит создание и функционирование Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в электронном виде.
Второе главное положение концепции состоит в изменении правил государственной регистрации прав, направленном на включение в них в качестве неотъемлемого технологического этапа описания объекта недвижимого имущества в объеме сведений, необходимых для его индивидуализации как объекта прав. При этом необходимо переопределить состав сведений Единого государственного реестра прав, порядок предоставления сведений из него об объектах недвижимого имущества и правах на них, порядок государственной регистрации прав, иные связанные с этим правила и процедуры.
Такой подход потребует признания утратившим силу Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», а также внесения изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» в части исключения из них норм, связанных с ведением: государственного учета лесного фонда, участков недр, водных объектов как объектов недвижимого имущества.
Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» установлено, что в государственном земельном кадастре содержатся как сведения о земельных участках технического характера, избыточные в смысле их индивидуализации, так и сведения, которые вообще не касаются характеристик земельных участков. К последним, в частности, относятся сведения о территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов Российской Федерации; землях и границах Российской Федерации.
При подготовке изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации, связанных с признанием утратившим силу Федерального закона «О землеустройстве», а также в Федеральный закон «О геодезии и картографии» необходимо проработать включение указанных сведений частично в состав фонда землеустроительной документации, частично в состав Государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, определив полномочия органов государственное власти и органов местного самоуправления по их ведению.
Аналогичным образом при подготовке изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации следует определить состав сведений о технических характеристиках зданий, строений, сооружений, включаемых в кадастр градостроительной документации.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации Минюстом России был подготовлен проект соответствующего федерального закона, в котором эти предложения нашли правовое оформление и выражение. Данный законопроект прошел согласование в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти и находится в Аппарате Правительства Российской Федерации. Вопрос о его рассмотрении на заседании Правительства и внесении в Государственную Думу отложен до рассмотрения вопроса о проекте федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».
Проектом предлагается установить, что имущество, которое может находиться исключительно в собственности Российской Федерации, собственности субъектов российской федерации, муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в соответствующую собственность из той публичной собственности, в которой оно находится на момент вступления в силу указанного федерального закона, в порядке, им установленном.
Такой порядок должен быть применен и к передаче учреждений юстиции в федеральную собственность и урегулирован в переходных положениях законопроекта вместе с порядком перехода на новые правила государственной регистрации прав. В последующих версиях этот законопроект именуется по другому, а в одном из последних вариантов проект закона назван «О публичной собственности».
Почему так расставлены приоритеты? Потому что за 6 лет существования системы государственной регистрации прав создана очень серьезная инфраструктура учреждений юстиции. Они имеют на праве оперативного управления либо в другом правовом режиме значительные имущественные комплексы, создали современные информационные системы. Поэтому их федерализации должно предшествовать правовое решение судьбы соответствующих имущественных комплексов, которые созданы для учреждений и в большинстве своем за счет платы, взимаемой за регистрацию прав и предоставление информации. Разрыв во времени, забегание вперед в вопросе о федерализации создаст непреодолимые препятствия в деятельности учреждений. После того как на законодательном уровне будет решен в общем плане вопрос о судьбе имущества, обеспечивающего реализацию тех или иных публичных полномочий, следует определяться с их перераспределением. Очевидно, что при передаче полномочий должны передаваться в соответствующую собственность обеспечивающие их имущественные комплексы.
Очень остро стоит вопрос, на каких условиях (возмездных или безвозмездных) должны передаваться имущественные комплексы. Единого и устраивающего все стороны подхода к его решению пока, к сожалению, не найдено.
Работа по совершенствованию правового института недвижимости с точки зрения его более точного законодательного оформления, а также по формированию правоприменительной практики осуществляется в различных интеллектуальных центрах, концептуальные подходы которых, касающиеся института недвижимого имущества, не всегда совпадают. Одним из таких центров является Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. В состав Совета входят известные ученые, представители судебной, исполнительной и законодательной власти, Администрации Президента Российской Федерации. Минюст России также представлен в Совете. Решения Совета носят рекомендательный характер, однако их значение для выработки законодательных инициатив Президента РФ и Правительства РФ, касающихся гражданского законодательства и смежных с ним отраслей права, очень велико.
К сожалению, Гражданский кодекс РФ не получил до настоящего времени полную завершенность. В начале работы по кодификации гражданского законодательства предполагалось, что ГК будет состоять из трех частей. Сейчас три части Гражданского кодекса имеются, но Часть третья ГК состоит не из того числа разделов, как это предполагалось. Она содержит разделы о наследственном праве (положения которого учреждения юстиции по регистрации прав применяют достаточно часто) и международном частном праве. Но предполагавшегося раздела об интеллектуальной собственности в ГК нет, главным образом ввиду того, что ни в научном сообществе, ни в правительственных структурах не сложилось более или менее преобладающего представления о том, как этот институт должен быть урегулирован. И попытки сформировать проект раздела Части третьей ГК о интеллектуальной собственности, приемлемый хотя бы в общем плане для всех заинтересованных сторон, не увенчались успехом. Недавно внесены предложения о дополнении уже существующих частей ГК общими нормами о интеллектуальной собственности с сохранением в своей основе существующих законах о ее отдельных институтах.
Хотя действующий ГК РФ получил в целом высокую оценку и на национальном, и на международном уровнях, в том числе и в гражданско-правовой доктрине, Советом было принято решение о разработке концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Эта концепция разрабатывалась группой экспертов и дважды рассматривалась Советом. Первая редакция концепции была предложена для рассмотрения на Совете весной прошлого года. Вторая – в конце 2003 года, после того как первая получила очень серьезные критические замечания, в том числе и со стороны Министерства юстиции, в научной литературе. Проект первого варианта концепции был разослан во все учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, мнение которых было обобщено и представлено в Совет по кодификации гражданского законодательства. В доработанном варианте концепции развития гражданского законодательства о недвижимости подавляющее большинство наших замечаний и предложений было учтено.
В концепции специально подчеркивается, что требование обязательной государственной регистрации недвижимости есть следствие объективно присущих этой категории вещей признаков. Если принять другое определение с указанием государственной регистрации как признака недвижимого имущества, то получится, что недвижимые вещи, не прошедшие госрегистрацию, не являются объектом недвижимости, что было бы не совсем правильно ни с юридической, ни с фактической точки зрения.
Авторы концепции высказали мнение о том, что общие положения гражданского законодательства должны применяться к институту недвижимости, но при этом подчеркнули, что недвижимость всегда является индивидуально определенной вещью. Это касается в первую очередь вопросов описания объекта государственной регистрации. Каждая недвижимая вещь должна представлять собой единый самостоятельный объект гражданского права. Отсюда вывод, что недвижимой вещью может быть признан и комплекс недвижимого имущества. Это важно при государственной регистрации прав на объекты производственной инфраструктуры, в частности, железнодорожного транспорта.
Согласно концепции, если по своим естественным, конструктивным и другим характеристикам недвижимая вещь может быть разделена на несколько самостоятельных вещей, то она при разделе своё существование прекращает. Образуются два или более самостоятельных объектов права и регистрации в этом случае подлежит право на каждую новую недвижимую вещь. Одновременно регистрируется прекращение права на прежний объект. Против таких положений, четко сформулированных и закрепленных в ГК РФ, возражений нет.
При рассмотрении проекта концепции очень серьезная дискуссия возникла вокруг определения круга объектов недвижимости, которые перечислены в статье 130 ГК РФ. Она содержит не только общее определение, но и дает открытый перечень объектов недвижимости. Авторы концепции предлагают исключить из объектов леса и многолетние насаждения, обособленные водные объекты, против чего высказывались очень обоснованные возражения. Есть все основания полагать, что после доработки в окончательной версии концепции этих предложений уже не будет. Необходимо ясно представлять, что исключение из статьи 130 ГК РФ лесов и обособленных водных объектов неизбежно повлечет целый ряд практических последствий. В частности, отпадут основания для ведения лесного и водного кадастров, поскольку эти объекты никакие не особенные, а просто участки земли, покрытые лесом или водой. При этом нельзя забывать, что ведение водного и лесного кадастров преследует ряд общественнозначимых целей, в том числе и публичного контроля за сохранностью, использованием и воспроизводством таких специфических объектов, как участки лесного фонда, водные объекты.
Но в то же время есть предложения по содержанию статьи 130 ГК РФ, против которых серьезных возражений нет. Имеется в виду исключение из числа объектов недвижимости предприятия как производственного комплекса. Регистрация прав на предприятия и сделок с ними - головная боль учреждений юстиции. Отнесение предприятий к объектам недвижимости явилось следствием рыночного романтизма, который был в свое время вызван тем, что многие трактовали приобретение предприятия, нахождение предприятия в гражданском обороте как покупку и оборот бизнеса. А на самом деле на практике очень часто в составе предприятия нет ни одного объекта недвижимости. Получается, что объект недвижимости (недвижимую вещь) образуют исключительно компоненты, являющиеся движимыми по природе и по праву.
Очень серьезные предложения содержит раздел концепции по регулированию оборота земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества. Для введения понятия единого объекта пока объективные условия не созданы. Концепция содержит положение о последовательном проведении в Гражданском кодексе идеи, которая сейчас выражена в Земельном кодексе в институте единой судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. При этом действует правило о том, что если в одном правовом режиме одному и тому же субъекту принадлежит право на земельный участок и расположенный на нем иной объект недвижимости, то «разведение» их по разным субъектам не допускается.
Предполагается в Гражданском кодексе закрепить положение о том, что право собственности на объект недвижимости, расположенный на земельном участке, влечет необходимость наличия у собственника этого объекта недвижимости какого-либо вещного права на земельный участок, расположенный под объектом.
Нет также возражений против отнесения к объектам недвижимости объектов незавершенного строительства, тем более, что Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такое положение уже содержит и его необходимо корреспондировать с Гражданским кодексом.
В концепции содержатся очень серьезные предложения, имеется в виду государственная регистрация прав владения и пользования жилым помещением за членами семьи собственника, в первую очередь за супругами и несовершеннолетними детьми (жилищный узуфрукт). Действующее жилищное законодательство во многом несет в себе черты прежней социально-экономической модели. То, что в Жилищном кодексе многие вопросы решены не в гражданско-правовом ключе, это объективное отражение той действительности, в которой находилось общество, когда он принимался. Сейчас представления о содержании и характере отношений в жилищной сфере существенно изменились, и, если права членов семьи собственника будут квалифицированы в жилищном законодательстве как вещные права, то соответственно они будут подлежать государственной регистрации. Если это будет так, то каких-либо возражений против этого представить будет очень сложно.
Предполагается, что будет сохранен общий заявительный характер регистрации прав. Если речь будет идти о несовершеннолетних детях, то обязанность по регистрации их прав необходимо возложить на родителей, опекунов или попечителей несовершеннолетних. Опасения отдельных государственных регистраторов прав, что учреждения юстиции могут превратиться в подразделения МВД, осуществляющие регистрацию граждан по месту жительства, несостоятельны.
Очень острая дискуссия возникла вокруг проблемы, которая характеризуется некоторыми представителями доктрины и практики как двойная регистрация (регистрация сделок и регистрация прав). Якобы учреждения юстиции практически регистрируют дважды одно и тоже: сначала сделку, которая представляет собой известный набор элементов в целом, а потом один из ее элементов – переход права и право
В некоторых исследованиях и аналитических разработках неоправданно гипертрофируется проблема гарантированности зарегистрированных прав на недвижимость. Эта проблема действительно существует, но не так остра, чтобы ставить ее во главу угла при решении всех вопросов недвижимости. Федерализация системы государственной регистрации прав, о чем говорилось выше, без сомнения будет означать одновременное повышение уровня гарантированности зарегистрированного права.
Авторы ряда предложений идут дальше и предлагают признать абсолютную добросовестность приобретателя недвижимого имущества в случае регистрации в ЕГРП его права собственника. Такой подход декларируется как принцип публичной достоверности зарегистрированного права.
Предлагается установить, что при любых обстоятельствах, например, при доказанности факта фальсификации документов, обмана, насилия и т.д., т.е. при доказанности того, что отчуждение недвижимости произошло помимо воли правообладателя, добросовестным приобретателем признается тот, кто получил вожделенное свидетельство о государственной регистрации права. Подобный «правообладатель» презюмируется собственником, а потерпевшему следует обеспечить адекватное возмещение за счет создания соответствующего бюджетного фонда. Это означает, что какая-то часть бюджетных средств должна быть специально зарезервирована в законе о бюджете на очередной год под эти цели. При недостаточности средств фонда казна должна обеспечить полное возмещение убытков «бывшему» собственнику, у которого недвижимость изъята противоправным образом.
На память невольно приходит приснопамятная статья 30-я Закона РСФСР «О собственности», в которой провозглашалось, что государство гарантирует возмещение ущерба, причиненного собственнику имущества при любых обстоятельствах, включая его утрату в результате преступных действий или стихийных бедствий. Абсолютная нежизнеспособность этой нормы привела к тому, что на протяжении нескольких лет при принятии закона о бюджете на очередной год объявлялся мораторий на ее применение. Это длилось столько лет, сколько понадобилось, чтобы принять Гражданский кодекс, который решает эту проблему совершенно иным, правильным образом.
Подобные предложения о повышении гарантированности зарегистрированных прав - утопия, которая не выдерживает серьезной критики по содержанию и чрезвычайно опасна по последствиям.
Институт добросовестного приобретательства, и это подчеркивается подавляющим большинством представителей науки и правоприменения, в том числе и судебной власти, сформулирован в Гражданском кодексе правильно, и деятельность наших учреждений подтверждает, что этот институт в существенной трансформации не нуждается. Он позволяет, с одной стороны - защитить право, а с другой - не создает явных предпосылок для злоупотребления правом.
Развернувшаяся в последнее время дискуссия о проблемах совершенствования института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним явление, без всякого сомнения, позитивное. Участие в нем не только ученых-цивилистов, но и представителей судебной власти, правоприменителей и представителей бизнес-сообщества обогащает ее содержание, делает ее более многоаспектной, а вырабатываемые предложения - значительно обоснованнее, учитывающими все возможные правовые и социально-экономические последствия.
Эта дискуссия – очевидное доказательство востребованности государственной регистрации прав как неотъемлемого элемента гражданского оборота недвижимости, придающего ему дополнительные черты стабильности, необходимой прозрачности, защищенности прав и законных интересов добросовестных участников рынка.
Министерство юстиции Российской Федерации видит свою задачу в компетентном участии в работе по совершенствованию законодательства о недвижимости, основанном на значительном опыте учреждений юстиции по регистрации прав, грамотном, сбалансированном сочетании частных и публичных интересов.
Естественно, институт государственной регистрации динамичен, поскольку меняются его способы, объем и процедуры. Вопрос в том, чтобы «регистрационная мера» была обоснованной и обеспечивала сочетание публичных, корпоративных и частных интересов.
Как свидетельствует изучение практики, этому мешают нарушения двоякого рода. Регистрация нередко бывает чрезмерно объемной, детальной, что ведет к проявлениям бюрократизма и ограничению самостоятельности хозяйствующих субъектов. В то же время ее подчас пытаются использовать в корыстных интересах, а это влечет за собой обман, коррупцию и оформление ложных документов.
Современной цивилистической науке известны две существующие системы регистрации: англосаксонская и романо-германская. Россия занимает некоторое промежуточное положение, не относясь ни к одной из существующих систем регистрации прав и сделок с объектами недвижимости. Для российской системы регистрации характерно введение и объединение признаков, присущих обеим системам регистрации.
Введение одного из элементов англосаксонской системы регистрации прав и сделок с недвижимостью (отсутствие в сфере имущественных отношений института нотариата) негативно сказалось на практике, поскольку орган, осуществляющий регистрацию прав, несет ответственность лишь за форму сделки, а не за ее содержание, в отличие от нотариусов. Простая письменная форма сделки не дает необходимых правовых гарантий от недобросовестных контрагентов.
Очевидно, что сфера регистрации сделок должна быть отнесена к нотариату, а учреждения федеральной регистрационной службы должны регистрировать только права на недвижимость.
Функционирование системы государственной регистрации прав и сделок с недвижимостью затрудняется также из-за недоработок всего гражданского законодательства. Так затрудняет процесс регистрации недостаточно быстрое включение земли в гражданский оборот. Этот недостаток возможно устранить лишь проведением грамотной земельной реформы в России.
К недоработкам гражданского законодательства относится также несоответствие норм ФЗ РФ от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Гражданского Кодекса РФ. Указанным Федеральным законом (ст.13) установлено ограничение свободы субъектов гражданского оборота в установлении своих прав, которое не согласуется с Гражданским Кодексом РФ (п.2 ст.1 ГК РФ). Этот недостаток можно исправить внесением соответствующих поправок в нормативные правовые акты РФ.
Таким образом, российская система регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должна быть скорректирована путем изменения законодательства, для того, чтобы не внешне претендовать на мировые системы регистрации, а соответствовать им по уровню правовых гарантий, занимая пусть даже обособленное место.
Похожие рефераты:
- Проблемы и перспективы практики государственной регистрации
За последние шесть лет проделана большая и ответственная работа по созданию учреждений по государственной регистрации прав, формированию нормативной правовой базы деятельности по ...- Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц
Отечественная юридическая наука пока не дает определенного ответа на вопрос о том, является ли орган государственной власти юридическим лицом или нет. Однако очевидно, что законодательство закрепля...- Перспективы развития законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество
В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива — контрольные функции (исследования, обследов...- Некоторые проблемы государственной регистрации сделок с
недвижимостью
В настоящее время уполномоченные органы по осуществлению государственной регистрации набрали достаточный опыт по успешной реализации положений указанного Закона. Однако, как это всегда бывает на пр...- Проблемы осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и пути их решения
Можно сделать вывод о том, что наиболее существенные изменения в систему регистрации прав на недвижимое имущество были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым, в...
|
Дипломные работы 
